生态文明建设视角下 做实研究型审计的路径选择

    党的十八大把“美丽中国”作为生态文明建设的重要目标，将生态文明建设摆上了中国特色社会主义“五位一体”总体布局的战略位置。新时代，在深入贯彻落实习近平生态文明思想的过程中，应深刻把握我国自然资源生态环境正面临重大考验的实际，充分认识做实研究型审计对于推动资源环境审计工作发展的重要意义，明晰生态文明视角下做实研究型审计的路径，在实践中以推动生态文明建设为抓手，发挥审计在促进高质量发展方面的建设性作用。

　　生态文明建设进程中研究型审计的基本定位

　　在生态文明建设领域，做实研究型审计要心怀“国之大者”。生态文明领域的“国之大者”就是习近平生态文明思想的核心要义、各项内容和工作要求，就是习近平总书记关于自然资源和生态环境的重要讲话及重要指示批示精神，就是党中央、国务院有关资源环境工作以及生态文明建设的一系列重大决策部署等。

　　研究型审计是审计机关的当务之急，是审计人员的必备技能。之所以突出强调研究，是为了弥补审计工作中存在的短板，有针对性地提出解决问题的意见和建议，推动审计工作质量更优、效率更高、作用更大。落实坚决做实研究型审计的工作要求，深入开展研究型审计，是审计人员履职尽责、建功立业的重要抓手，关系到审计人员能否堪大用、担重任，更关系到审计在党和国家监督体系中重要作用的有效发挥。研究型审计就是要把调查研究深度融入审计实践，充分履行审计监督职责，在此过程中，坚持一体推进揭示问题、规范管理、促进改革，力求提出的审计意见建议能够为党中央、国务院提供有价值的参考。

　　我国的社会主义现代化是人与自然和谐共生的现代化。当前，我国已进入新发展阶段，深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动高质量发展，都对生态文明建设提出了新的要求；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》也对生态文明建设作出一系列重大战略部署。由于经济社会发展和人类活动的影响，我国自然资源生态环境长期存在一些待解决的问题，加之一些新的矛盾日益凸显，同时我国资源禀赋、环境承载力的人均水平在世界上居位较低，因此在审计中应秉持研究型审计理念。

　　在生态文明建设领域做实研究型审计，必须花大力气研究好资源环境领域的主要审计对象，系统梳理我国生态文明建设取得的成就和经验，准确领会生态文明建设的战略部署，全面把握“十四五”时期我国生态文明建设的主要任务，把加强研究作为一种理念、方法和手段，贯穿审计工作全过程。通过审计发现问题，揭示生态文明建设领域各类风险，为统筹经济社会发展和安全稳定贡献审计力量。

　　生态文明建设领域做实研究型审计的独特优势

　　审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，对于客观评价各地方、各相关部门和单位是否不折不扣落实国家有关自然资源和生态环境保护的各项决策部署，评价其开展资源环境保护、生态环境修复和整治、打好污染防治攻坚战等生态文明建设领域各项工作的进展和成效，担负着监督职责，发挥着不可替代的作用。

　　具体来说，资源环境审计通过发现问题、分析原因，揭示各地方、各相关部门和单位在工作中存在的短板和不足，推动体制机制改革及具体问题整改，有利于加快推动绿色低碳发展、改善生态环境质量、提高资源利用效率、助力美丽中国建设。近年来，审计署持续强化对资源环境审计的顶层设计与协调实施。如持续跟踪生态文明建设工作成效、将生态文明建设政策落实情况审计作为重大政策措施落实跟踪审计中的重要一环，落实领导干部任期生态文明建设责任制、实行领导干部自然资源资产离任审计，坚持向财政资金问效、开展资源环境专项资金审计，等等。这些丰富的审计实践，为进一步做实研究型审计奠定了基础，也提供了依托。又如，审计人员积极运用大数据审计方法，加强与相关部门技术合作，将矢量数据应用与信息系统搭建相结合，在政策分析中运用数据筛选、透视表、函数语句等方法提升工作效率；利用遥感、地理信息系统、全球定位系统等技术，以采集、分析自然资源资产管理和生态环境保护的相关信息数据；对被审计地方自然资源资产和生态环境质量变化情况进行测算核实，摸清数据底数，梳理问题线索；等等。

　　此外，通过近几年的审计实践，在资源环境审计领域，培养锻炼了一批中青年业务骨干，强化了持续做实研究型审计的人才支撑。

　　生态文明建设视角下做实研究型审计的有效路径

　　2021年6月，中央审计委员会办公室、审计署印发《“十四五”国家审计工作发展规划》，其中明确提出，“积极开展研究型审计，系统深入研究和把握党中央、国务院重大经济决策部署的出台背景、战略意图、改革目标等根本性、方向性问题，不断提升审计工作的政治性和前瞻性”。这些明确要求，实际上也是在生态文明建设领域做实研究型审计的根本遵循，更是资源环境审计工作的有力抓手，既要只争朝夕，又要久久为功。发挥研究型审计在生态文明建设进程中的重要作用，应提升政治性和前瞻性，聚焦审计对象的主责主业和易发问题，强化做实研究型审计所需的方法手段，加大力度完善体制机制，助力建设人与自然和谐共生的美丽中国。

　　（一）提升政治性和前瞻性

　　做实资源环境领域的研究型审计，必须提高政治站位，以习近平生态文明思想为引领，心怀“国之大者”，深刻领悟党中央和国务院在资源环境领域的重大战略、法律法规、规划政策、改革举措等，从而在审计项目谋划与实施中，把握重点、切中要点、紧盯关键点，做到成竹在胸、有的放矢，切实提高审计质量和工作效率。

　　党的十八大以来，习近平总书记在各地考察调研、出席重要会议，参加全国人大会议代表团审议、主持中央政治局集体学习时，多次就生态文明建设发表重要讲话、作出重要指示批示。对习近平总书记重要讲话和重要指示批示精神的贯彻落实情况，就是对各地方各部门开展审计的重点内容。如2016年1月，习近平总书记在中共中央党校举办的省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班开班式上强调，“在生态环境保护上，一定要树立大局观、长远观、整体观，不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮、急功近利”。审计过程中，就要关注是否存在重经济发展、轻生态保护等问题。又如，2021年4月，习近平总书记在主持中共中央政治局第二十九次集体学习时强调，“要提升生态系统质量和稳定性，坚持系统观念，从生态系统整体性出发，推进山水林田湖草沙一体化保护和修复，更加注重综合治理、系统治理、源头治理”。审计要关注各地方在运用中央专项转移支付资金和地方配套资金，开展山水林田湖草沙一体化保护修复工作的过程中，支持的项目是否符合一体化修复的工作目标，有关工作开展的进度和成效如何，等等。

　　（二）聚焦审计对象主责主业和易发问题

　　生态文明建设实践中，各地方贯彻落实党中央、国务院的重大决策部署，党委、政府承担当地绿色发展和生态文明建设的主体责任，自然资源、生态环境、林业草原等职能部门承担资源环境等方面的具体职责。据此深入研究审计对象在履行职责和实际工作中的主责主业及易发问题，能够因应抓住资源环境领域做实研究型审计的关键，并取得实质性进展。

　　作为审计人员，既要充分了解相关地方自然禀赋和实际工作开展情况，还要注重分析地方政府部门有关文件中资源环境方面的问题实例，包括对下级政府部门请示汇报涉及问题、中央生态环境保护督察指出问题、以往审计发现问题等进行归纳梳理，促使审计人员尽快占有第一手资料，为深入审计现场、关注重大问题、突破问题线索、扩大审计成果，打好基础、创造条件。

　　（三）强化做实研究型审计所需的方法手段

　　工欲善其事，必先利其器。我国不同地区自然资源和生态环境禀赋各异，各地区资源环境领域发生的问题也呈现复杂多样化态势，开展好资源环境审计需要依托一系列的审计技术方法。如揭示国土空间规划工作中部分类型区域划定不合理问题时，需要审计人员能够运用ArcGIS、Google Map等地理信息软件进行分析。又如，揭示耕地保护方面存在的问题时，需要审计人员熟悉土地管理法和有关地方土地保护规划纲要及政策规定等。

　　审计人员积极运用大数据、遥感、地理信息系统、全球定位系统等审计方法，通过采集分析自然资源资产管理和生态环境保护相关信息数据，对被审计地方自然资源资产和生态环境数量和质量变化情况进行测算和核实。因此，在生态文明建设领域做实研究型审计，审计人员不仅要掌握资源环境方面的法律法规和有关政策，还要在审计手段、技术方法上与时俱进，及时更新知识储备，不断增强审计本领。

　　（四）加大力度促进完善体制机制

　　同各个行业领域的审计相类似，资源环境领域审计发现的问题，同样存在多种类型及多重原因。如有的是由于个别工作人员主观故意、违法违规违纪导致的，有的是由于被审计地方政府职能部门未能领会上级精神或是决策失误造成的。又如，有的是因为受某些深层次矛盾影响，有的是因为被审计地方、职能部门自身无法解决，从而导致屡审屡犯、难以根治等问题。

　　对于发现的问题，审计人员应保持客观审慎，在深入研究问题成因、造成影响、整改措施等基础上，严格按照“三个区分开来”重要要求，实事求是、客观公正地对主体责任及问题定性进行界定。要与被审计单位深入沟通，挖掘问题背后的深层次原因，运用报告问题、报送信息等多种方式和渠道，发挥审计机关向上反映情况的优势，全方位揭示导致问题发生的体制机制、管理规范等层面原因，推动源头治理，促进审计发现问题有效整改，为自然资源和生态环境工作高质量发展贡献审计力量。

　　对于审计人员来说，将学习与积累贯穿审计工作全过程，是做实研究型审计的前提和保障。在生态文明建设领域做实研究型审计，要深入掌握情况、系统占有资料、不断获取知识、经常多读多思，下苦功夫、花大力气。特别是要学思践悟习近平生态文明思想，这是做实资源环境领域研究型审计的基本功。审计人员要提高政治站位，夯实知识储备，丰富审计实践，聚焦主责主业，做到“研以致用”，增强研究型审计的预见性、实效性，推进研究型审计制度化、常态化。

　　（作者邹昊呈单位系审计署驻长春特派员办事处；刘西友单位系审计署资源环境审计局）